كان الأشخاص الذين صاغوا الدستور يدركون أنهم يلعبون بالنار عندما أنشأوا منصباً جديداً فريداً وقوياً: رئيس الولايات المتحدة.
قال بنجامين فرانكلين: “الرجل الأول الذي يوضع على القمة يجب أن يكون رجلاً صالحًا”. قال في المؤتمر الدستوري في يونيو 1787، في إشارة إلى جورج واشنطن. “لا أحد يعرف ما هي النتيجة التي ستتبع. هنا، كما في أماكن أخرى، سوف تنمو السلطة التنفيذية دائما، حتى تنتهي بالملكية.”
لم يكن واضعو الدستور مدركين للخطر المتمثل في إنشاء نوع جديد من الملوك، وسعى الدستور الذي اعتمدوه بعد بضعة أشهر إلى تحقيق التوازن بين اختراع منصب جديد تمامًا في ذلك الوقت. لقد أرادوا رئيسًا حاسمًا ومستجيبًا ومسؤولًا. لكنه سعى أيضاً إلى إنشاء هيكل دستوري يمنع رئيساً يرغب في أن يصبح ملكاً.
واختلفوا حول كيفية تحقيق هذا التوازن. ألكسندر هاميلتون، الذي دافع في المؤتمر عن رئيس قوي بشكل استثنائي ــ على سبيل المثال، اقترح أن يخدم الرئيس مدى الحياة ــ كتب في الأوراق الفيدرالية وكان الشعبويون أكثر خوفا من أولئك الملتزمين بحكومة حازمة وفعالة.
لقد كتب: “من بين أولئك الذين قاموا بتقويض حريات الجمهوريات، بدأ العدد الأكبر حياتهم المهنية من خلال منح الشعب محكمة مطيعة؛ ومن خلال إدخال الديمقراطيات والقضاء على الطغاة”.
لا شك أن واضعي الدستور كانوا بارعين، والوثيقة التي صاغوها ما زالت باقية. وهو أقدم دستور وطني مكتوب لا يزال ساري المفعول في العالم. ولكن، بينما تحتفل الأمة بالذكرى السنوية الـ 250 لتأسيسها، يقول بعض الباحثين الدستوريين إن رئاسة ترامب الثانية تثير تساؤلات حول ما إذا كان الميثاق التأسيسي للبلاد والنص المقدس يوفران حقًا التوازن الذي أراده المؤسسون.
استخدم الرئيس ترامب سلطة الحكومة الفيدرالية لترهيب الجامعات وشركات المحاماة والمنافذ الإخبارية؛ قوض استقلال وزارة العدل من خلال توجيهها لمحاكمة أعدائه السياسيين؛ استولى على الأموال وتحدى الكونجرس الذي أمر بإنفاقها؛ انتهك عدد لا يحصى من أوامر المحكمة؛ وتم قطع التمويل عن الولايات التي يقودها الديمقراطيون.
هذه القائمة ليست شاملة، ومن المؤكد أنه من الممكن الخلاف مع العناصر المدرجة في قائمة التفاصيل. وليس الأمر أن الرؤساء الآخرين كانوا دائمًا دقيقين في اتباع أوامر الدستور.
ومع ذلك، يقول علماء القانون إن رئاسة ترامب الثانية مختلفة، وتعكس وجهة النظر المتطرفة للسلطة الرئاسية التي كان يخشاها فرانكلين والمؤسسون الآخرون.
وقال سايكريشنا براكاش، أستاذ القانون في جامعة فيرجينيا ومؤلف كتاب “الرئاسة الحية: حجة أصلية ضد سلطاتها الآخذة في التوسع”، إن الرئاسة الحديثة لن تكون مألوفة بالنسبة لواضعي الدستور.
وأضاف: “أعتقد أنهم لن يفاجأوا بترامب فحسب، بل أيضًا باتساع السلطة التنفيذية في العصر الحديث”.
أقل قوة من الملك
وكان المكتب الذي أنشأه المبدعون -رئيس الولايات المتحدة- لا يشبه أي رئيس تنفيذي آخر في أي بلد آخر في ذلك الوقت. ورغم أن جوانب أخرى من الدستور كانت مؤثرة إلى حد كبير، إلا أن القليل من الديمقراطيات الحديثة اتبعت رؤيته للسلطة التنفيذية.
وكانت الاستثناءات في معظمها في أمريكا اللاتينية، حيث تحولت الرئاسات القوية التي نشأت في القرن التاسع عشر في كثير من الأحيان إلى دكتاتوريات. أما النماذج البرلمانية، حيث ينبثق المسؤول التنفيذي – أي رئيس الوزراء – من المجلس التشريعي ويكون مسؤولا أمامه، فهي أكثر شيوعا.
في النظام البرلماني، تكون السلطتان التنفيذية والتشريعية في حوار وليس في معارضة هيكلية. لا يخدم رؤساء الوزراء بشكل عام فترات محددة ويمكن عزلهم عن طريق التصويت بحجب الثقة.
رفض المصنعون هذا النموذج لصالح شيء جديد. كانوا يبحثون عن مكان جميل. لقد أرادوا رئيسًا أقل قوة من الملك الذي تمردوا ضده، ولكنه أكثر فعالية من حكام الولايات في ذلك الوقت، الذين كانوا لا حول لهم ولا قوة، أو رؤساء الوزراء، الذين كانوا من مخلوقات السلطة التشريعية.
وكما كتب مايكل دبليو ماكونيل، أستاذ القانون في جامعة ستانفورد، في كتابه “الرئيس الذي لن يصبح ملكاً: السلطة التنفيذية بموجب الدستور”، فإن واضعي الدستور كانوا يحاولون حل اللغز. “كيف يمكن للممثلين تحقيق الاستقلال والسلطة والخصوصية والإرسال اللازم للسلطة التنفيذية الفعالة دون جعلها ملكًا منتخبًا؟” سأل.
كانت هناك جودة فورية لتحديد نطاق المكتب الجديد. قبل مغادرته لحضور المؤتمر الدستوري في فيلادلفيا في أبريل 1787، كتب جيمس ماديسون إلى واشنطن قائلاً إنه لم يفكر كثيرًا في الأمر.
“وينبغي أيضًا توفير سلطة تنفيذية وطنية” كتب ماديسون. “حتى الآن لم أجرؤ على تكوين أي رأي حول الطريقة التي ينبغي بها تشكيلها أو السلطات التي ينبغي أن ترتبط بها.”
في الواقع، كتب البروفيسور ماكونيل أن ماديسون، الذي يحظى بالتبجيل باعتباره أبو الدستور، كان “شخصية تشريعية جوهرية، ولم يكن لديه سوى القليل جدًا من الأفكار حول كيفية هيكلة السلطة التنفيذية”.
كان هاميلتون مسألة أخرى. في المؤتمر، دافع عن رئيس يخدم مدى الحياة ويكون له سلطة النقض المطلقة على التشريعات. ولم يذهب الدستور إلى هذا الحد: فقد دعا إلى فترات ولاية مدتها أربع سنوات لقياس المساءلة السياسية وسمح بتجاوز حق النقض الرئاسي بأغلبية الثلثين في الكونجرس.
لكن موقفه الأساسي بقي على حاله. في العام المقبل، الدفاع عن الدستور المقترح خلال مناقشات التصديق، قدم هاميلتون وجهة نظره حول السلطة الرئاسية، حيث كتب: “إن الطاقة في السلطة التنفيذية لها طابع قيادي في تعريف الحكومة الجيدة”.
وفي نفس الصحف قبل ماديسون أن “تراكم جميع السلطات، التشريعية والتنفيذية والقضائية، في يد واحدة” “يمكن أن يُنطق بحق على أنه تعريف للاستبداد”.
لكنه قال إن الدستور حل هذه المشكلة من خلال الفصل بين السلطات والضوابط والتوازنات.
بعض التحقق من الديماغوجيين
يعتقد المنتجون أن التهديد بالعزل والعزل سيكون بمثابة فحص حاسم للرئيس. لقد تصور الكونجرس الذي يشعر بالغيرة من سلطته المؤسسية، وعندما يكون ذلك مناسبا، لا يمنح فقط أغلبية بسيطة من الأصوات في مجلس النواب لاتهام الرؤساء بسوء السلوك، بل وأيضا صوت الثلثين في مجلس الشيوخ لإدانتهم وعزلهم.
وقال البروفيسور براكاش: “بقدر ما يشعرون بالقلق إزاء الديمقراطية، فإنهم يعتقدون أنه ستكون هناك آلية عزل”. “لقد كانوا يأملون أن تتعامل عملية العزل مع الأشرار”.
لكنهم فشلوا في توقع تطور من شأنه أن يجعل المساءلة مستحيلة: صعود الأحزاب السياسية.
الحساب الكلاسيكي داريل ج. مقال نشر عام 2006 في مجلة هارفارد للقانون، “الفصل بين الأحزاب، وليس السلطات”، بقلم ليفينسون وريتشارد إتش بيلدس، يرتكز على هذه النقطة الدستورية العمياء.
وكتب: “حتى يومنا هذا، غالبًا ما يتم تصوير فكرة المنافسة السياسية المكتفية ذاتيًا والمدمجة في هيكل الحكومة على أنها العبقرية الفريدة للدستور الأمريكي، وأساس نجاح الديمقراطية الأمريكية”. “ومع ذلك فإن الحقيقة أقرب إلى العكس”.
وأضاف: «بما أن المنافسة بين السلطتين التشريعية والتنفيذية حلت محل المنافسة بين الحزبين الرئيسيين»، توقفت الآلة التي كان من المفترض أن تعمل من تلقاء نفسها عن العمل.
لقد اختبر العديد من الرؤساء حدود الدستور. سحب توماس جيفرسون صفقة شراء لويزيانا، على الرغم من اعتقاده أنها غير دستورية. علق أبراهام لينكولن أمر المثول أمام المحكمة. خلق ريتشارد نيكسون ثقافة الفوضى التنفيذية التي بلغت ذروتها في فضيحة ووترغيت واستقالته.
ويشير هذا إلى أن الجيل المؤسس ربما كان متفائلاً بشكل غير مبرر بشأن قوة المعايير والتوقعات، وهو ما يعتمد جزئياً على شخصية واشنطن المتميزة. وقال البروفيسور ماكونيل: “أعتقد أنه توقع أن يكون الرئيس ملتزمًا بشعور بالواجب تجاه القانون والدستور”.
وكان صعود الأحزاب السياسية، ناهيك عن الاستقطاب الشديد الحالي بينها، سبباً في اختفاء أشكال أخرى من إشراف الكونجرس على الرئيس. كانت هناك أربع عمليات عزل رئاسي في تاريخ الولايات المتحدة، مرة لأندرو جونسون، ومرتين لبيل كلينتون، ومرتين لدونالد جيه على ترامب. وفي أي من الحالات الأربع، لم يحصل مجلس الشيوخ على أغلبية الثلثين اللازمة للإدانة.
وقال البروفيسور براكاش اليوم إن الكونجرس سيكون لديه السلطة لإخبار السلطة التنفيذية أنه يجب على موظفي الهجرة والجمارك عرض الشارات وعدم ارتداء الأقنعة. وقال إن المشرعين يمكنهم منع الرئيس من استخدام الحرس الوطني لإنفاذ القوانين.
وأضاف: “لديهم الكثير من القوة”. “الأمر هو أنه في العصر الحديث، من الصعب جدًا عليهم أن يكونوا مرنين، لأن نصف الكونجرس في جيب الرئيس والرئيس لديه حق النقض”.
قال مايكل كلارمان إن المؤسسين لم يكن بوسعهم التنبؤ بكل الأشياء التي ستحدث في القرون التي تلت صياغة الميثاق التأسيسي للدولة. وقال: “لا أعتقد أنهم كان بإمكانهم أن يتخيلوا أين انتهى بنا الأمر”.
كان المنتجون حذرين من الديمقراطية الشعبية. تم انتخاب أعضاء مجلس الشيوخ في البداية من قبل المجالس التشريعية في الولايات، لحمايتهم من المشاعر السياسية.
وعلى نحو مماثل، تصور واضعو الدستور هيئة انتخابية تتألف من مواطنين متميزين يمارسون حكماً مستقلاً في تقرير من هو المناسب لمنصب الرئيس. وصف هاملتون التوقع الأصلي في الأوراق الفيدرالية. “رجال يختارهم الشعب لغرض خاص” لاختيار الرئيس، لقد كتب“سيمتلك على الأرجح المعلومات والسلطة التقديرية اللازمة لإجراء مثل هذا التحقيق المعقد.”
وقال البروفيسور كلارمان: “لقد حاول إنشاء نظام محصن ضد التأثير الشعبوي”. “عندما تحدث عما يمكن أن تخلقه المصالح الشعبوية، وصف في الواقع نوعا من الاستبدادي الديمقراطي مثل ترامب”.
وفي هذه الأيام، اختفت قواطع الدائرة: فالناخبون ينتخبون أعضاء مجلس الشيوخ، وأصبح المجمع الانتخابي مجرد إجراء شكلي. لقد أصبح الهيكل الذي صممته النخب الحذرة من الديمقراطية المباشرة أكثر استجابة للإرادة الشعبية.
وقد جعل هذا الحكومة أكثر عرضة لهذا النوع من الشعبوية الذي كان واضعو الدستور يخشونه. ولكنها ــ سواء تم التعبير عنها في الرأي العام، أو في الشوارع، أو في صناديق الاقتراع ــ قادرة على التصدي للتجاوزات التنفيذية التي كان يخشاها بعض أولئك الذين صاغوا الدستور وصدقوا عليه.
